Libertà e solidarietà per la nuova cittadinanza

La libertà circolazione e di soggiorno delle persone in Europa è un diritto fondamentale che i trattati garantiscono ai cittadini dell’Unione europea che si realizza attraverso il cosiddetto “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, senza frontiere interne.

La nozione di libera circolazione delle persone nacque con la firma dell’accordo di Schengen nel 1985 e della successiva convenzione di Schengen nel 1990, che abolirono i controlli alle frontiere fra i paesi partecipanti. Questa cooperazione è stata poi successivamente integrata nel quadro giuridico-istituzionale dell’UE e gradualmente estesa alla maggior parte degli Stati membri dell’UE e ad alcuni extra UE.

Si tratta d una delle tappe più significative dell’integrazione europea, quella che ha fatto fare alla comunità il salto verso l’unione, allargando al piano dei diritti il terreno che fino agli anni ’80 era rimasto sostanzialmente solo economico. Oramai non ci facciamo più caso ma si tratta di uno dei tasselli fondamentali della “cittadinanza europea” che è citata espressamente nei trattati fondamentali e che affianca la cittadinanza di ciascun paese europeo.

Gli altri diritti connessi con la cittadinanza europea sono la possibilità di votare e di essere eletto alle elezioni comunali e a quelle del Parlamento europeo nello Stato di residenza, la tutela da parte delle autorità diplomatiche europee o di qualsiasi Stato membro in un paese dove la propria rappresentanza diplomatica non esiste e il diritto di presentare petizioni o progetti di legge al Parlamento europeo.

L’Europa fa quindi parte della vita quotidiana dei cittadini, ma i diritti e i benefici che derivano da questa cittadinanza sono al momento limitati alla mobilità, quindi diventano effettivi solo “all’estero”, il concetto di cittadinanza implica però una relazione reciproca tra una comunità e i suoi membri. Il Trattato di Lisbona offre un quadro più ampio per lo sviluppo di una cittadinanza europea radicata in una “comunità di valori” e ne rinforza le dimensioni sociali e politiche assegnando alla Carta dei Diritti fondamentali lo stesso valore legale dei trattati dell’Unione europea e creando le condizioni per il pieno coinvolgimento dei cittadini e delle organizzazioni della società civile nei processi europei.
I diritti custoditi nella Carta dei Diritti fondamentali dell’UE devono però essere realmente implementati e meccanismi di controllo appropriati messi in atto. Ad esempio dovrebbe essere concesso ai cittadini europei che vivono in altri Stati dell’Unione di votare in tutte le elezioni nel paese di residenza oppure gli obiettivi dell’Iniziativa dei cittadini europei (ICE) dovrebbero essere ampliati e la sua attuazione resa più accessibile.

Sarebbe auspicabile inoltre una definizione di cittadinanza europea che contemperi in modo equilibrato ius sanguinis e ius soli, nell’impossibilità di avere una vera cittadina europea sarebbe opportuno stabilire diritti minimi per gli immigrati di prima generazione e pretendere dagli stati procedure di naturalizzazione trasparenti.

Dopo Schengen l’eliminazione delle frontiere interne ha richiesto una gestione rafforzata delle frontiere esterne dell’Unione nonché un ingresso e un soggiorno regolamentati dei cittadini extra UE, che dovrebbe essere sviluppata attraverso una politica comune di asilo e immigrazione che possa trasformare l’area di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione europea in una realtà anche per queste persone.

In realtà sul versante dell’immigrazione i problemi in questi anni si sono susseguiti e hanno portato alcuni paesi europei a bloccare l’applicazione di Schengen per alcuni periodi e a mettere addirittura in discussione la libera circolazione delle persone: questo rappresenterebbe un passo indietro rispetto ad una politica dell’immigrazione a livello europeo. In realtà anche stavolta la crisi è stata foriera di novità e ha portato la Commissione ad accelerare una serie di proposte utili a rafforzare l’Europa: ci sarà la possibilità, solo di fronte a «casi eccezionali» e come «ultima risorsa» di sospendere gli accordi di Schengen reintroducendo temporaneamente controlli alle frontiere interne, a patto che la decisione venga presa a livello europeo e non dai singoli Stati. Le novità entreranno in vigore nel 2015.

Polemiche sono sorte infatti con la primavera araba, quando i flussi migratori dalla sponda sud alla sponda nord del mediterraneo sono cresciuti i maniera considerevole. Il governo italiano dell’epoca non ha esitato a lamentare l’iniquità di un sistema che pone elevatissimi costi in capo all’Italia, tuttavia pochi mesi prima era stato definito il bilancio pluriennale 2014-2020 della commissione europea e i governi e le destre conservatrici dei paesi mediterranei non solo non avevano chiesto un incremento delle risorse di Frontex, ma avevano accettato addirittura una contrazione delle risorse. In generale è prevalente l’approccio dei governi che chiedono all’Europa di fare di più ma poi quando si tratta la definizione del budget fanno accordi con l’unico obiettivo di minimizzare il loro contributo alle casse dell’UE, rinunciando quindi a politiche europee più incisive.

In varie occasioni si è poi proposta l’istituzione di un corpo europeo di guardie di frontiera (lo “European system of borders guard”) che va di pari passo al rafforzamento di Frontex, l’agenzia europea di vigilanza sulle frontiere esterne che sta procedendo dopo la tragedia dello scorso anno a Lampedusa a seguito della quale è stata avviata l’operazione Mare nostrum.

Su questo punto c’è da lavorare per un’azione europea convincendo i paesi del nord Europa che sono riluttanti all’uso di risorse militari per un compito che non e’ di natura militare, ma di polizia. L’altro problema è che i paesi del sud Europa sono in prima linea nell’accoglienza ai barconi, ma poi la stragrande maggioranza degli immigrati si muove a nord. È il tipico tema multidimensionale su cui e’ estremamente complesso coagulare un consenso a 28 nel contesto attuale. Questo è anche il motivo per cui non ci si può più permettere di continuare con l’approccio intergovernativo grazia al quale i singoli paesi non danno risorse e strumenti all’Europa per affrontare i problemi ma poi si lamentano se la stessa Eyuropa non è in grado di affrontarli.

Se i paesi UE nonostante tutto hanno un certo livello di convergenza riguardo alle politiche delle migrazioni (relativa al presidio delle frontiere e alle scelte sul volume e le caratteristiche dei migranti che si vogliono accogliere) non esiste un approccio europeo segnatamente alle politiche dei migranti (relativa ai diritti che si vogliono riconoscere ai migranti: lavoro, welfare, voto alle elezioni locali, cittadinanza).

Le convenzioni di Dublino (1990) e Dublino II (2003) sono state concluse dagli Stati UE con lo scopo di evitare che un rifugiato possa chiedere asilo contemporaneamente in diversi paesi dell’Unione Europea e per dirimere le controversie circa chi debba concedere l’asilo. È stato approvato nel 2013 il completamento del sistema europeo comune di asilo, il CEAS che fornirà un migliore accesso alla procedura per coloro che cercano protezione: si tratta di un limitato passo avanti. In sostanza si sta andando verso la convergenza sugli aspetti amministrativi, meno sostanziosi appaiono i passi avanti verso un’unica concezione del diritto di asilo.

Carlo Mosca, già prefetto di Roma e capo di gabinetto al ministero dell’interno sottolinea che un approccio troppo restrittivo nei confronti dell’immigrazione può comportare drammatici effetti negativi ed è nell’interesse dell’UE spiegare ai migranti che vi sono possibilità di entrare nell’Unione Europea per cercare lavoro in modo regolare.

La politica intergovernativa ha dato ampio spazio alla prassi dei governi di scaricare le responsabilità sull’UE: sarebbe opportuno uno slancio che porti gli Stati membri a rinunciare alle prerogative che non possono più esercitare efficientemente. Occorre meno demagogia e più responsabilità, nella consapevolezza che un’immigrazione ben gestita è un fattore di crescita per l’Unione Europea.

Paolo Sinigaglia e Annapaola Cova

Approfondimenti
Legislazione UE sullo spazio di libertà e sicurezza

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